《構建面向公共服務的電子政務體系——理論邏輯和實踐指向》

［摘要］互聯(lián)網(wǎng)時代，公共服務與電子政務的契合，不僅為公共服務開辟了不受時空限制的無限可能，而且使公共管理創(chuàng)新的動力互動化。在中國，構建面向公共服務的電子政務體系，不僅可以豐富行政管理體制改革的實驗模型，而且能為行政管理體制改革提供外部動力，奠定服務型政府建設的技術基礎和社會基礎。本文在國內外電子政務理論和實踐的基礎上，提煉和總結面向公共服務的電子政務體系的核心要素。

近20年來，電子政務倍受國際社會關注。2003年以后，這一現(xiàn)象更為引人注目。關于電子政務，很難歸納出一個準確的、被普遍接受的定義。盡管不同定義之間存在著語義上的差異，但是，它們均反映了在政府戰(zhàn)略中提供公共服務的優(yōu)先性。不僅是強調信息通信技術在執(zhí)行公共服務上的先進性，而是更強調電子政務手段在提供公共服務以及可能派生更好的公共服務方面所具有的卓著可能性和多功能性。面向公共服務的電子政務既是公共管理領域的重要理論課題，也是行政管理體制創(chuàng)新和改革的重要現(xiàn)實課題。它可以開闊政府決策的社會視野，可以拓展行政管理創(chuàng)新的新空間，從而推進服務型政府建設，使公共管理寓于公共服務之中，并使服務型政府的基準建立在完善公共服務體系上。在中國，如何在政府職能不斷演變和轉型的基礎上，構建面向公共服務的電子政務體系顯得尤為迫切。

　　一、國外面向公共服務電子政務的理論進展

　　基于政治理念、公共管理藝術和信息通信技術技能等方面的綜合，西方學術界——特別是公共管理領域的學者認為，電子政務已經(jīng)演化到了網(wǎng)頁（webpage）背后的政府系統(tǒng)整合階段。政府系統(tǒng)整合分別經(jīng)歷垂直整合、水平整合和全面整合三個階段。垂直整合集成了分散在不同政府機構或不同政府層級的同類政府信息和公共服務，不僅促進了政府門戶網(wǎng)站形式上的整合，而且推動了政府機構和業(yè)務流程的重組。水平整合則是由于公民、法人和社會團體基本上具備了信息通信技術技能，并且有效地獲得了政府所提供的公共服務，因而進一步要求政府將分散在不同政府部門的信息和公共服務聚合在一起，進行跨越不同政府機構邊界的整合，并開發(fā)一體化的政府門戶網(wǎng)站。在全面整合階段，政府的信息和公共服務已經(jīng)完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社會團體只需要通過單一的政府門戶網(wǎng)站、身份號碼或者口令，就可以獲得各類政府信息和服務，門戶網(wǎng)站是完全根據(jù)公共利益的需要設計的，政府向社會所承諾的制度或行政改革已經(jīng)全面利用了電子政務所具備的潛力。

　　從理論模型的角度分析，伴隨新公共管理運動的興起，有關公共服務的理論涉及理性行為理論（TheoryofReasonedAction）、計劃行為理論（TheoryofPlannedBehavior）、技術接入模型（TechnologyAcceptanceModel）以及社會認知理論（SocialCognitiveTheory）等。進入21世紀，又先后出現(xiàn)了Layne-Lee模型以及公共部門流程再造模型（PublicSectorProcessRebuildingModel）等。這些模型的普遍特征是，在線公共服務的開發(fā)均是由供給方的因素和技術能力所主導的，而不是由公眾的需要所主導的。實際上，需求一直決定著在線公共服務的設計，甚至有學者認為，進入新世紀以來，面向公共服務的電子政務仍是“設計的十年”，因為需求導向能夠改進在線公共服務的供給和聚合，并調整公眾的預期。

　　從行政層級的角度分析，電子政務的演化路徑留下了自上而下的軌跡，基本上均是從中央政府向地方政府延展。在美國、英國等國家這一特點格外突出，甚至聯(lián)邦或中央政府已經(jīng)進入了全面整合階段，而地方政府卻剛剛起步，并就此停滯。有些學者認為，地方政府寧愿效仿聯(lián)邦或中央政府的訓令，以便地方政府行為適應信息通信技術的發(fā)展，或者因為事權的劃分干脆“同床異夢”。在美國這種情形可謂涇渭分明，某些州政府和地方政府試圖促使電子政務實現(xiàn)在線辦事功能，另一些州政府和地方政府仍然專注于政府信息編目，或者僅為公民、法人和社會團體提供靜態(tài)網(wǎng)頁；而聯(lián)邦政府已經(jīng)開始垂直整合或水平整合。同時，歐盟的部分國家、加拿大等中央政府也已經(jīng)競相走向全面整合階段。

　　從電子政務成熟度分析，早期文獻普遍認為，電子政務的發(fā)展基本上可以劃分為導入、成長、成熟和成型四個階段。但是，這種觀點過于強調信息系統(tǒng)的生命周期，而掩蓋了政府業(yè)務流程重組和公共服務本質。2001年，Layne和Lee從信息集成的角度提出了完整功能的電子政務四階段模型，即信息目錄、事務處理、垂直整合和水平整合，并認為進入垂直整合階段就標志著電子政務走向成熟。不過，這種觀點遭到了Andersen等學者的尖銳批評。他們認為這種成熟度的劃分仍偏重于技術能力，即使信息集成（informationintegration）具有深刻意義，仍不能忽略業(yè)務重組和行政程序的重要性。因此，電子政務的成熟度應該根據(jù)政府流程再造的程度來衡量。他們認為，強調政府行為以及確立以公眾為中心的服務理念比技術能力更加重要。門戶網(wǎng)站只是電子政務成熟與否的表象，只有其背后的實質——無論是垂直整合或水平整合、虛擬整合或物理整合——才能夠牽動政府流程重組。電子政務成熟度的劃分應該為培育、擴展、成熟和革命四個階段。成熟意味著網(wǎng)絡的重要性已經(jīng)讓位給政府流程的透明度以及政府的責任和義務；

革命階段的特征是政府的信息和公共服務可以伴隨著技術手段在政府部門之間、政府與公民、法人和社會組織之間隨需而動，實現(xiàn)全面的無縫鏈接。在與新公共管理運動的相關性上，一些學者認為“公共管理運動已經(jīng)死亡，而電子政務倡導的數(shù)字化時代的治理將基業(yè)常青?！?/p>