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戚瑩、高文英：人工智能時代自動化行政的實踐困境及規(guī)制路徑

人工智能時代自動化行政的實踐困境及規(guī)制路徑

戚 瑩

(中國人民公安大學博士研究生)

高文英

(中國人民公安大學法學院教授)

[摘 要]

自動化行政，是人工智能在行政領域的具體運用，不僅減輕和分擔了行政機關的工作任務，還避免了人工的恣意和偏私，極大地提高了行政管理與服務的效率和水平。探究自動化行政的內涵、主體范圍、行為性質，以及它在實踐層面的應用局限性和法律風險，如評判失誤的風險、傳統(tǒng)行政程序被挑戰(zhàn)的風險、機器故障與數(shù)據(jù)泄露的風險、算法的“囚徒”風險等就顯得尤為重要。考察國外自動化行政的立法實踐，總結相關立法的特點與經(jīng)驗，并提出對我國的借鑒意義。亟須結合我國當前的立法規(guī)定和實踐狀況，通過厘清自動化行政的法律責任、保障行政相對人的程序參與權、細化行政裁量基準、加強對公民隱私權的保護、引進和培養(yǎng)復合型人才等途徑和方式，提高自動化行政的建設水平，實現(xiàn)信息技術、政府管理和法治國家的深度融合。

 

[關鍵詞]

人工智能;自動化行政;實踐困境;法律風險;法律規(guī)制

基于現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術的進步與迅猛發(fā)展，自動化行政實現(xiàn)了由傳統(tǒng)政府管理手段向現(xiàn)代政府管理手段的轉變，逐漸發(fā)展成為一種與傳統(tǒng)行政活動方式相并列的新型行政活動方式?！缎乱淮斯ぶ悄馨l(fā)展規(guī)劃》(2017年7月8日國務院印發(fā)，以下簡稱《規(guī)劃》)，標志著人工智能已成為我國發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。黨的十九屆四中全會進一步明確指出，要加強和深化人工智能技術在行政法律制度中的運用。借助于人工智能技術，自動化行政不僅減輕和分擔了行政機關的工作任務，而且避免了人工的恣意和偏私，極大地提高了行政管理與服務的效率和水平。隨著人工智能和大數(shù)據(jù)技術的不斷發(fā)展，行政活動對自動化行政設備的依賴程度也在逐日加深。然而，運用的廣泛性并不代表規(guī)范上的統(tǒng)一性，自動化行政的主體地位與行為的法律屬性如何界定，如何面對其所衍生的諸多法律風險與問題，應遵守何種法律邊界?這些都需要從規(guī)范的角度和層面展開分析與討論，也亟待行政法理論與實踐的不斷修正與完善。

一、自動化行政的學理分析

《規(guī)劃》提出發(fā)展人工智能的三步走戰(zhàn)略規(guī)劃，這意味著人工智能將在行政程序和行政決定中發(fā)揮著日益重要的功能和作用，而探究自動化行政主體與行為的相關理論就顯得尤為重要。

（一）內涵的厘清

博登海默認為，概念是應對與理性思考法律問題中的重要工具。想要弄清自動化行政的法律屬性，就必須首先界定自動化行政的概念。毛雷爾先生在《行政法學總論》中指出，行政自動化可以解釋為，是行政機構擁有和利用相關的技術實施的行政行為。廣義上的自動化行政，是指行政機關部分或全部通過自動化設備或電子技 術存儲、收集、傳遞或處理信息的行為。狹義上的自動化行政，是指行政機關完全借助自動化設備或電子技術，依照提前植入的程序或算法處理行政事務的行政行為，意即自動化行為貫穿行政活動的整個過程。為了防止概念與詞義的混淆，通常將自動化的概念從狹義上解釋為借助自動化設施或者電子技術實現(xiàn)大多數(shù)亦或所有行政行為。按照行政行為利用自動化水平與層次的差異，可以把自動化行政分成有裁量能力的完全自動化、無裁量能力的完全自動化、部分自動化、自動化輔助等幾個層級。

（二）主體范圍的明晰

自動化行政活動中，人工智能系統(tǒng)飾演著傳統(tǒng)行政機關的角色。有兩個法律問題需要明確：其一，人工智能系統(tǒng)的主體地位問題。即人工智能是否是行政法律關系主體。行政主體是一個法律擬制概念，其設置的初衷是明晰行政法律關系雙方的權利、義務與責任，維護行政相對人的合法權益。因此，在自動化行政法律關系中，不管大數(shù)據(jù)和人工智能的參與程度如何，行政主體理應還是行政機關及法律、法規(guī)授權的組織;不論是技術原因，還是設備故障，當自動化行政行為 導致行政相對人利益受損，責任主體也依然是行政機關及法律、法規(guī)授權的組織。其二，人工智能企業(yè)研究機構的主體地位問題。行政機關一般邀請相關企業(yè)和研究機構參與自動化行政系統(tǒng)的 研發(fā)、設計、安裝、運行和維護等過程，這應被界定為行政委托關系，還是行政協(xié)議關系?這種分工與合作關系，在實踐中可以細分為若干情形。雖然行政機關與企業(yè)或者科研機構以行政協(xié)議的方式約定雙方的權責，但為加強行政法對行政權力的管制與約束，參與的技術主體不能成為行政主體。

需要注意的是，自動化行政設備，如拍攝交通違章的電子眼，是人工智能技術在政府治理工具和手段上的運用，輔助行政主體實現(xiàn)了行政行為的智能化或無人化。電子行政設備是自動化行政主體應對相關事項與執(zhí)行公務的重要媒介，其所有權隸屬行政機構。從法律性質上看，它雖然具有“物”的基本屬性，但卻能夠替代行政機關獨立做出意思表示，擁有有限的意思表示能力。自動化行政設備所做出的行政行為也能代表所屬行政機關的意思，具有法律效力。因此，行政主體需要對相關設備的缺陷與違法活動擔負相應的法律責任。

（三）行為性質的界定

準確界定自動化行政的法律屬性，是破解自動化行政相關法律難題的鑰匙，亦是規(guī)范自動化行政行為的前提。自動化行政，實質上即為人工智能在行政管理與服務中的應用，這之中發(fā)揮對應功能的人工智能皆被叫作自動化系統(tǒng)。其工作機理為：首先，行政機構把多元化的行政行為進行劃分;其次，技術部門人員把行政行為成立所需要的有效要件轉化為自動化行政設備可識別的數(shù)據(jù)代碼和程序;再次，將程序語言植入自動化行政設備;最后，自動化行政設備通過算法進行數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計、分析和挖掘，從而處理行政事務。

站在法律邏輯的角度來說，自動化行政始終符合三段論法律邏輯推理模式的使用要求。顯然，自動化行政雖然部分或完全借助電子設備或電子技術完成行政程序，但它本質上依然是由行政機關做出的，包含意思表示要素的具有法律效力的單方行政行為。自動化行政一般存在于收集與整合信息和數(shù)據(jù)、處理公務、做出行政決定、以電子形式告知等情形中。自動化行政所對應的是固定的事項，并非固定的人，同時能夠對于系統(tǒng)工作范疇中非特定人的固定事項展開多次使用。因此，雖然自動化行政不同于傳統(tǒng)意義上的具體行政行為，需要進行特殊的控制和調整，但仍應歸屬于具體行政行為。由于自動化行政行為產生了法律效果，影響和改變了行政法律關系，因此應屬于行政法律行為。同時，因為其行為的范圍和方式是明確和確定的，故為羈束行政行為。

二、自動化行政在我國的實踐邏輯與法律風險

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設的持續(xù)推進，我國通過整合和共享政務信息，利用數(shù)據(jù)資源形成系統(tǒng)服務平臺不斷推動新型智慧城市的建設。行政機關已普遍擁有“gov.cn”域名、政務頭條號、政務微博和政務App?；ヂ?lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展壯大，不斷影響和推動著行政治理的智能化，自動化行政發(fā)揮著日益重要的功能與作用。如為了應對新冠疫情的挑戰(zhàn)，政府部門與互聯(lián)網(wǎng)技術企業(yè)合作開發(fā)了健康碼，作為判斷疫情風險等級的依據(jù)與標準，并據(jù)此決定是否采取隔離措施、限制出行或批準復工復產。

（一）應用與局限

自動化設備被廣泛應用于行政規(guī)則制定、公共政策形成和行政治理等諸多環(huán)節(jié)中。如在行政規(guī)則制定過程中，行政機關借助于自動化行政設備檢索、搜集、整理和分析法律信息與知識，收集、篩選、回應公眾意見，對行政規(guī)范性文件事前審查和備案審查;在公共政策形成過程中，行政機關通過自動化行政設備優(yōu)化和改進公眾對公共政策形成的參與程度，評估不同政策方案的成本、影響與預期效果，研判和預測復雜政策問題和風險，為制定和修訂政策提供必要與合理的參考;在行政治理過程中，行政機關通過構建智能化監(jiān)測平臺和智能化預警系統(tǒng)加強行政檢查頻率和提高行政監(jiān)管力度，通過行政執(zhí)法監(jiān)測平臺與信息收集系統(tǒng)確證違法情節(jié)與違法行為、發(fā)布行政命令，極大地提高了政府管理與服務水平，充分發(fā)揮著提升行政效率與水平的引領示范作用。在行政執(zhí)法領域，電子警察(俗稱“電子眼”，即智能交通違章監(jiān)攝管理系統(tǒng))和電子城管(即電子監(jiān)督管理裝置)在配備人臉識別或自動感應技術后，不僅能夠電子取證，還能夠發(fā)揮發(fā)現(xiàn)和調查案件的功能，替代人力完成行政檢查或調查工作。如上海建設的智慧交通——“智能信號燈管理系統(tǒng)”，能夠實時感知路況，多渠道識別和收集交通數(shù)據(jù)，通過智能分析研判，引導交通參與者合理選擇出行線路，有效地緩解了交通擁堵。深圳市“無人干預自動審批系統(tǒng)”也同樣屬于自動化行政行為。以規(guī)范執(zhí)法為前提，行政機構實現(xiàn)了行政裁量基準電子程式化。執(zhí)法者僅僅需要在執(zhí)法設備中選定或者鍵入事實要素，設備則可以自主給出相應的結果。

囿于自動化行政系統(tǒng)和設備的局限性，自動化行政活動方式并不適合處理所有的行政事項。一般而言，自動化行政的適用范圍主要涵蓋以下方面：首先，法律規(guī)范的內涵和外延是確定的;其次，行政活動的內容和形式具有趨同性;再次，行政活動的前提要件是可以列舉式的類型化。由于自動化設備欠缺主觀能動性，不能考慮到特殊情形而做出特殊處置，所以缺乏對突發(fā)狀況的應急處理能力。顯然，自動化行政不能適用于以下行政事項：其一，行政行為所涉及的構成要件事實未能窮盡列舉且難以完全類型化;其二，涉及不確定法律概念，需要對特定事實進行準確判斷;其三，牽涉行政相對人重大利益或個案正義。由于自動化行政設備在法律解釋和價值判斷方面存在一定的障礙，因此對于以上需要準確予以甄別的行政事項，自動化行政力有未逮。

（二）需要防范的法律風險

自動化行政在帶給我們便捷和高效的同時，立法和實踐層面也潛藏了可能出現(xiàn)的諸多法律風險。理性考量和防范自動化行政可能帶來的負面影響，有助于我們更為清醒地審視和及時地規(guī)范自動化行政行為。

1.評判失誤的風險

人們只能在自動化行政設備中提前輸入和儲存所能預料到的不同類型的客觀事實與法律規(guī)定，然后由電子設備結合人工輸入或自行獲取的具體數(shù)據(jù)處理行政事務。但是，由于無法窮盡所有的客觀事實和法律判斷，自動化行政設備只能依據(jù)事前在信息程序中植入或設定的情形，不能為了實現(xiàn)個案正義結合具體問題進行具體分析。行政機關工作人員操控自動化行政設備，如同工人操縱工廠的機器，歸根結底還是依賴行政人員的意志進行認知、判斷與裁量。因此，自動化行政雖由自動行政設備以自動控制的方式單個或批量實施，其結果只能由行政主體承擔。

在行政法學領域，不確定法律概念的理解與運用是一個重點和難點。對于公共利益、必要性、可靠性等不確定法律概念，行政機關需要全面考量和謹慎權衡，然后才能進行認知判斷。由于自動化行政無法進行個案評估和裁量，因此不確定法律概念的存在會影響自動化行政設備做出準確的決定。在行政實踐中，自動化行政一般局限于事實認定環(huán)節(jié)，大多屬于羈束行政行為。

在行政裁量領域，行政機關工作人員需要將案情中復雜的核心因素，轉換為自動化行政設備 可識別的若干參數(shù)和閾值，然后由自動化行政設備像“自動售貨機”一樣輸出行政決定。在轉換代碼的過程中，自動化行政設備無法綜合權衡問題的復雜性和案件的個別性。在實踐中，自動化行政被作為行政裁量的輔助功能而發(fā)揮作用，被普遍地運用于行政決定的準備階段，如在線政務服務領域和行政執(zhí)法領域。在實質性的行政決定做出過程中，自動化行政出現(xiàn)的身影較少。如在新冠肺炎疫情防控期間被普遍使用的健康碼，是基于公眾提交的數(shù)據(jù)與信息和后臺的大數(shù)據(jù)而自動生成的。作為一種新型的數(shù)據(jù)治理方式，行政機關依托大數(shù)據(jù)研判，生成健康碼，屬于自動化行政行為;行政機關依靠健康碼決定是否采取隔離或應急措施，構成事實上的全自動裁量。然而由于大數(shù)據(jù)和人工智能技術的有限性，對系統(tǒng)的過度依賴會導致缺乏對個案各方面情形的綜合考量，偏離個案正義的實現(xiàn)。因此，在運用新科技實現(xiàn)行政目標時，也有必要從監(jiān)督者的立場注意防范新技術突破依法行政底線的風險。

2.傳統(tǒng)行政程序被挑戰(zhàn)的風險

自動化行政處理意味著程式化或模塊化，行政機關借助電腦程序和數(shù)據(jù)進行簡單重復的流水線作業(yè)來提高行政效率和降低成本。機器做出的全自動具體行政行為對傳統(tǒng)行政程序帶來了諸多挑戰(zhàn)，如：(1)不再適用于一般程序規(guī)定，不需要機關領導簽名或者復制其簽名;(2)行政行為的內容通過標志表示就可以了;(3)不闡述理由;(4)不提前組織聽證。自動化具體行政行為被免除聽證、調查或閱卷程序，導致相對人或行政程序參加人理應享有的聽證、調查和閱卷權等核心權利被實質性限縮，個案中行政相對人重要的事實情況可能會被忽略掉。上述環(huán)節(jié)的缺失，在提升行政效率同時貌似讓這種行政決定的結果更具備精準性，但是由于算法本身的黑箱特征，也引發(fā)了諸多問題，如行為歧視、結果的不可預測性、審查受限等問題。這使得自動化行政的程序正當性面臨著質疑。政府只能在追求行政效率和保障參加人的程序權利之間重新尋求平衡。此外，電子行政設備擺脫了傳統(tǒng)行政行為對空間和時間的限制與束縛，在加強了公民和行政機關之間無距離溝通的同時，也對以往限定當事人所在地和行為發(fā)生地的傳觀管轄制度提出了挑戰(zhàn)。在某種意義上可以說采用自動化設備展開行政行為，已經(jīng)在一定程度上拓寬了以往的管轄權明確的時間、空間和行為人的要求。

3.機器故障與數(shù)據(jù)泄露的風險

自動化行政的安全風險主要在于，可能會出現(xiàn)文件受損、設備故障、程序缺陷等意外事件?；蛘?，在被黑客攻擊、干擾、侵入、破壞或非法使用后，自動化行政設備將面臨算法與系統(tǒng)被篡改或攻擊、計算機網(wǎng)絡被控制或操控、數(shù)據(jù)遭遇盜取或泄露等諸多風險。另外，自動化行政設備存在一定程度的自主性。當網(wǎng)絡不安全、數(shù)據(jù)不準確或軟件有瑕疵時，自動化設備會出現(xiàn)不同程度的操作錯誤和失控。情況嚴重時，工作人員無法掌控，出現(xiàn)行政治理的混亂或行政決策的異常。

隱私權可以解釋為公民具備的一類基礎人權。按照相關法律條文可知，國家保障公民的個人信息不受侵犯。如果沒有獲得許可，任何單位或個人都不能擅自收集、適用和公開公民的個人數(shù)據(jù)與信息。在信息時代中，自動化行政通過日常管理和社會主體的呈報，獲取和匯集了更多的個人信息。這構成了行政管理的基礎，但也對行政相對人的隱私權存在強烈的沖擊和潛在的威脅。如新冠肺炎疫情期間，一些確診患者因信息泄露而使本人及家屬的工作與生活受到極大的影響與干擾。一些人被源源不斷的短信和電話騷擾或謾罵，更有甚者，因此造成了較大的經(jīng)濟損失。一旦個人信息得不到有效的保護，還會流向信息交易市場，甚至流入黑灰產業(yè)鏈，對個人帶來極大的社會風險，也會造成惡劣的社會負面影響。在大數(shù)據(jù)信息時代，如何在實現(xiàn)信息互聯(lián)和數(shù)據(jù)互通的基礎上提升信息安全防護水平，是一個亟待解決的實踐難題。

4.算法的“囚徒”風險

算法的應用和普及，預示著算法社會的悄然來臨。在自動化行政中，算法本質上是設計者通過代碼或數(shù)據(jù)，描述變量與相關性、表達意見和得出結論。算法帶給人們極大的便利，也會鉗制與禁錮人類的思想與決策，使人類不知不覺間淪為其“囚徒”。由于設計者和開發(fā)者信息的不充分或主觀上存在偏見等原因，算法中難免會被植入或嵌入不公正的價值判斷，給予特定對象、特定種類、特定風險不公正的權重，因此，算法并不是一種完全價值中立的活動。同時，算法是預測性的不透明的模型，無法充分考慮數(shù)字和規(guī)則之外的因素。這也使得算法本身的公正性遭遇困境。此外，算法是深度學習的產物，涵蓋和使用海量的數(shù)據(jù)和信息作為支撐。數(shù)據(jù)樣本越龐大，其結果的精確度也會相應增加。因此，實質上是數(shù)據(jù)決定了算法。當數(shù)據(jù)樣本不準確、不全面，或缺乏足夠的代表性和均衡性時，算法的結果極有可能會存在不同程度的歧視。例如，由于數(shù)據(jù)樣本的遺漏和偏差，谷歌公司的圖片識別軟件曾將黑色人種的圖片誤認為“大猩猩”。

三、比較法視角下自動化行政的法律規(guī)制

面對自動化行政對電子政務理論研究和立法實踐的沖擊，世界各國不斷調整相應的法律制度以適應由此而帶來的巨大變革。很多國家，尤其是美國、德國、日本、韓國等一些發(fā)達國家已經(jīng)在自動化行政立法和研究方面邁出了很大的步伐。

（一）美國的立法實踐

人工智能在美國的行政活動中得到了廣泛的應用與發(fā)展。隨著電子政務立法和政策的實施與監(jiān)督，美國以《電子政務法》(2002年)為基礎，建立相對完整的電子政務法律體系。美國的自動化行政也日趨成熟與穩(wěn)定，成為政府高效運作及與公民互動的平臺。具體來說，主要采取以下立法舉措：

1.推進政府信息平臺建設。自動化行政在美國受到了政府的關注與重視，促進行政機關和民眾交流途徑進一步網(wǎng)絡化和智能化，同時還顯著提升了行政效率和服務水準。因此，美國通過立法推進行政事務的電子化，以提高行政管理績效。

2.推進政府信息公開。規(guī)定行政機關及時公開政府信息，并加強信息公開的力度和政策運行的透明度，保障公眾的知情權和參政權。

3.推進個人信息保護，確保公民個人信息安全。個人信息保護的程度，也在一定的基礎上決定著公眾對電子政務的參與度和認同度。

（二）歐洲的立法實踐

自動化行政改革以優(yōu)化了傳統(tǒng)的行政行為理論，如在德國出現(xiàn)了應用人工智能自動化納稅申報系統(tǒng)的全自動繳稅程序。行政相對人按要求在網(wǎng)上填報相關的信息與材料，即可成功納稅。系統(tǒng)全程自動化，沒有政府工作人員參與，直接由相對人開啟而自動做出決定。為了進一步提升電子政務水平和更好地保障相對人的合法權益，德國于2017年優(yōu)化《聯(lián)邦行政程序法》，不僅引入“全自動具體行政行為”概念，而且嚴格控制全自動行政決定的應用范疇：

1.行政主體必須在獲得法律明確授權的前提下，才能作出全自動行政決定。

2.全自動行政決定只運用于羈束行為領域，不可應用于法律保留、裁量和不確定法律概念的情形。然而，德國還未通過立法約束全自動行政事實行為。

3.法律規(guī)定，行政相對人對于全自動行政的整個流程具有選擇適用權、知情權、非自動化程序申請權，以及有效適當?shù)姆删葷鷻唷?/p>

4.對于全自動程序外的重要情況，行政機關負有調查的義務。

5.為保護權利人的合法權益，規(guī)定如果行政機關通過電子方式發(fā)送告知通知后，權利人在十日內沒有按照提示點擊獲悉告知，則視作未告知。行政機關應以其他途徑積極告知權利人。

歐盟一直致力于促進全歐洲電子政務的建立。但由于受到不同憲政體制的約束與制約，歐盟在推動電子政務建設時面臨很多法律阻礙。盡管如此，歐盟已制定了許多關于構建電子政府的政策。如歐盟于2004年4月21日制定了《Decision 2004/387/EC》。此決議屬于歐盟電子政務建設的綱領性文件，引導歐洲整體在電子政務領域的發(fā)展。相關國家以此為依據(jù)，制定或優(yōu)化本國電子政務法和現(xiàn)行的法律法規(guī)，來滿足歐盟決議需求。德國聯(lián)邦注重采取事前和事中多種措施積極保護個人信息權。對于全自動化行政中涉及分析和評價個人信息的部分，德國和歐盟都嚴禁信息權利人被客體化，防止權利人在不知曉的情況下權益受損。為了平衡行政效率與行政相對人的程序權利，德國和歐盟數(shù)據(jù)保護法上都規(guī)定了在特定情形下，相對人享有“人工介入要求”權、聽證權、調查權、閱卷權等，以保障行政相對人或參加人在全自動行政行為中的程序權利。

（三）日本和韓國的立法實踐

日本制定了較多關于構建電子政府和推進政府信息網(wǎng)絡化的法律。這些法律有利于日本進一步提高行政事務運營的效率化、簡約化和透明化，為建立和健全電子政府法律體系提供了有效的前提與保障。此外，日本注重保護“個人編號制度”中的個人數(shù)據(jù)安全，嚴防個人信息的泄露與侵犯。還建立了電子政務績效評估，并采用質和量不同的評價體系評估政府網(wǎng)站、電子政務的績效和公共服務的能力。

韓國在聯(lián)合國電子政府準備度排名中位居前列。其電子政務的發(fā)展取得長足進步，主要在于積極推動電子政府立法。韓國詳細規(guī)定了行政業(yè)務電子化處理的基本原則、步驟、推行方法等，并通過促進電子政府構建步伐來提高行政機關的效率、透明性以及民主性，以此提高行政管理與服務水平。在構建完善電子政務理念的倡導下，韓國提供分布范圍廣泛、周到全面的公共服務;在構建透明開放政府的理念的指引下，促進和保障公眾參與行政決策;通過建立科學客觀的績效評估制度，促進數(shù)字政府不斷改進。

（四）國外自動化行政法律規(guī)制的經(jīng)驗與啟示

域外發(fā)達國家的自動化行政法律規(guī)制，不論是在制度設計的基本原則及功能上，還是對自動化行政相對人或參加人權利保障方面，均與我國有著一定區(qū)別。盡管和中國存在政治體制和文化傳統(tǒng)方面的差異，但是域外自動化行政法律規(guī)制實踐仍然可以給我們多方面的啟迪。從當今世界發(fā)達國家自動化行政法律規(guī)制實踐來看，有許多做法值得我國借鑒：

首先，積極規(guī)范自動行政行為，制定和優(yōu)化電子政務法律規(guī)范，提升行政管理與服務的效率和水平。各國已然清醒地認識到，自動化行政行為固然在提高行政效率、降低人工成本、提升便利化水平方面獨占優(yōu)勢，但如果忽視潛在的技術局限和法律風險，可能引發(fā)行政恣意的危險。國外電子政務的迅速發(fā)展和電子政務的立法、政策的落實及監(jiān)督存在緊密的關聯(lián)性。

其次，注重加強政府的信息服務，推進政府信息公開。同時，通過網(wǎng)上政務服務平臺，加強與公眾的互動與交流。

再次，重視對自動化行政相對人或參加人合法權益和程序權利的保障。各國政府通過制定或修改行政程序法，保障公民聽證權、調查權、閱卷權，以及有效適當?shù)姆删葷鷻?。同時，還著重保護公民個人數(shù)據(jù)安全，防止個人信息的泄露與侵犯。

國務院有關部門已開展了電子政務法立法的前期調研，形成了初步研究成果。我們在學習借鑒其它國家的經(jīng)驗時，應當意識到電子政務法以未來技術應用前景為預警信號，需要在立法技術方面具有適當?shù)那罢靶裕瑥亩档驼甙l(fā)生問題后再進行修補的成本，保證政策的穩(wěn)定與持續(xù)。此外不難發(fā)現(xiàn)，技術層面的前瞻性在落實過程中存在很多的阻礙。這不僅需要政策制定者站在整體、長遠、可持續(xù)發(fā)展的立場全面思考，并且要求具備技術層面的戰(zhàn)略眼光。

 

四、自動化行政應用的優(yōu)化路徑

 

自動化行政是現(xiàn)代科學技術和政府管理的結晶，正在深刻地影響和改變著我們的生活。它的發(fā)展與應用充分體現(xiàn)了科學技術的綜合作用。隨著自動化行政設備應用的普及，自動化行政日益成為現(xiàn)代政府管理社會發(fā)展的新力量。但由于自動化行政的局限性和法律風險，自動化行政的法律機制面臨著各種復雜嚴峻的挑戰(zhàn)。為預防與把控自動化行政可能導致的法律危機，可適當綜合國內目前立法規(guī)定與經(jīng)驗，尋找自動化行政應用的科學途徑，進而提升自動化行政的規(guī)制水平。

（一）立法跟進：厘清自動化行政的法律責任

鑒于自動化行政的重要地位，有必要將其單獨類型化，確定不同法律情境中自動化行政責任的構成要件和承擔主體。在行政賠償制度中，一般將行政法律責任劃分為兩種基本類型：其一，是行政機關工作人員違法侵權所引起的“人的行為”責任;其二，是公共設施在設置和管理中存在紕漏所引起的“物的瑕疵”責任。“人的行為”責任和“物的瑕疵”責任的構成要件不同，救濟程序也不盡相同。前者以行政行為違法為成立要件，主觀上要求存在故意或過失;后者以公共設施在設置和管理中存在危險為要件，不需要行政機關存在主觀過錯，屬于無過錯責任。當自動化行政系統(tǒng)和設備出現(xiàn)漏洞或問題時，其責任形式與“物的瑕疵”責任也更為相似和接近。應當由設置自動化行政設備的行政機關承擔技術風險的行政法律責任。而如果電子行政裝置由于硬件故障導致公民人身或財產受損(比如交通信號燈意外墜落砸傷群眾)，行政機關必須承擔因管理疏忽而引起的民事侵權責任。

自動化系統(tǒng)的技術開發(fā)、安裝和維護部門在自動化行政中發(fā)揮著重要的功能與作用。然而他們僅僅為行政單位執(zhí)行行政活動的載體。行政單位作為行政行為的控制主體與責任主體的地位毫不動搖?？山柚敱M的自動化行政程序法有效約束政府的自動化行政處理方式，采用行政法規(guī)或規(guī)章的模式明確其行政行為的歸責方法。對于行政單位承擔責任后，是不是允許向外部技術主體追責等相關情況，需要依據(jù)行政機關和技術主體兩者間的行政協(xié)議細則來區(qū)分對應的法律責任。行政主體能夠根據(jù)法律或合同的規(guī)定向技術主體提出追償。當然，由于自動化行政行為的復雜性和運用的廣泛性，立法中難免會有許多難以周延之處。為了進一步推行自動化行政和實現(xiàn)行政現(xiàn)代化，德國在《行政程序法》(2017年)對“全自動做出的具體行政行為”做出了明確的界定，并修改和完善了相關配套的法律。這無疑給我國的自動化行政立法提供了重要的參考。

（二）程序完善：保障行政相對人的程序參與權

行政程序的規(guī)范化是保障行政相對人合法權益和建立法治國家的必要前提。行政機關模塊化、程序化和自動化地開展行政活動，在追求提高行政效率和執(zhí)法密度、優(yōu)化政務服務、簡政放權等目標的同時，不能以犧牲相對人的程序權利為代價。行政程序法還可以通過代償、限制、禁止等方式協(xié)調和平衡提升行政效率與保障公民權利之間的關系。具體而言，應注重從以下幾個方面推動自動化行政程序參與權的實現(xiàn)：

第一，保障行政相對人的知情權。行政機關應當提前主動告知行政相對人需適用的自動化行政程序，還要向公眾披露算法的開發(fā)考量因素、使用流程和生成記錄，說明算法體現(xiàn)的政策判斷、績效、公平性與合理性。假如行政相對人提出質疑，行政主體需要說明實施自動化行政處理的主要原因與依據(jù)。

第二，保障行政相對人的選擇權和拒絕權。得益于現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術的進步，自動化行政促使常規(guī)行政行為中的兩元式信息交互方式，調整為以自動化行政設備為中介的三元式信息交互方式。然而基于信息網(wǎng)絡技術尚未在國內得到普及，廣大民眾還未全面掌握與熟練運用此項技術。故而，自動化行政依舊缺少被當做排他性行政行為途徑理論根據(jù)與現(xiàn)實憑證，僅可作為可行方式之一被采用。這意味著，除了已經(jīng)被公眾普遍接受或認可的特殊事項之外，自動化行政的應用與否，應當以行政相對人的選擇或確認為前提。行政相對人能夠依據(jù)自身意愿，采取普通可行的行政流程或自動化行政流程。在某些特殊情形下，行政相對人甚至可以拒絕采用自動化行政設備，而選擇適用對自己更為便捷和有利的普通行政程序。

第三，維護行政相對人的陳述權與申辯權。這兩個權利是在現(xiàn)代行政法治領域由實體正義向程序正義轉化的過程中形成的，可有效保障人權與行政正義的實現(xiàn)。對于自動化行政流程而言，行政主體必須要尊重行政相對人的相關意見，根據(jù)規(guī)定相對人具有陳述權與申辯權。如果相對人的理由合理，應當適時中斷自動程序，轉為非自動化程序。

第四，維護行政相對人的索賠權。國內所執(zhí)行的行政賠償，其前提是行政主體與相關工作人員出現(xiàn)了影響行政相對人正當權益的違法情況，但不包括由于自動化行政設備發(fā)生故障所引發(fā)的致?lián)p。很明顯，從長遠來看，這對于自動化行政責任的承擔和救濟是不利的。應考慮到，對行政賠償?shù)?ldquo;工作人員”和“違法行為”做擴大解釋，確保自動化行政機關承擔因此而給行政相對人帶來相應損失的行政賠償責任。

（三）條件鍛造：細化行政裁量基準

中共十八屆四中全會首次把構建行政裁量權基準制度置于國家戰(zhàn)略階層，詳細闡述了細化與量化裁量的原則。事實上，自由裁量無處不在。即使在法律規(guī)則規(guī)定得十分完備的情況下，行政執(zhí)法人員在進行事實判斷和法律取舍時，也仍然需要運用他們個人的價值因素、個性和情感才能做出決定。由于當前技術發(fā)展水平的限制，自動化行政尚不能對不確定法律概念做出準確判斷和衡量，也無法妥善行使自由裁量權。一些國家的行政程序法也因此禁止將自動化行政適用于行政裁量領域。事實上，對于涉及價值判斷的不確定法律概念和追求個案正義的行政裁量，行政機關應建立擁有可調節(jié)指標的裁量基準。將原有限定條件、情節(jié)和結果的固定指標，轉變?yōu)楦鶕?jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和處罰概率調節(jié)的動態(tài)指標，延伸自動化行政的操作空間。行政機關在進行政策評估、復雜社會案件研判、風險預警和應急處置時，根據(jù)實踐情況定期更新和修訂裁量基準，可進一步平衡政府管理的靈活性與確定性、行政行為效率與公正的關系。行政執(zhí)法裁量基準的精細化和動態(tài)化，可有效地避免行政執(zhí)法人員根據(jù)個人的情緒、偏好和經(jīng)驗肆意做出判斷與決定，有助于防止自由裁量的隨意性與任意性，使行政裁量權的行使更加科學規(guī)范和公平合理，也能為自動化行政的發(fā)展預留出更多彈性和創(chuàng)新空間。

（四）權利保障：加強對公民隱私權的保護

應當強化自動化行政信息控制者和公眾的數(shù)據(jù)安全意識，加強對已征集個人信息的保護。第一，細化自動化行政信息征集主體與有關責任，增強針對信息控制人員的監(jiān)管與督查，防止個人信息出現(xiàn)任意使用、散播與販賣的情況發(fā)生。在根據(jù)相關法律嚴厲打擊信息泄露案件的過程中，需要非授權主體迅速移交或銷毀已獲取的個人信息，減少個人信息被違法處理的機會。第二，維護民眾的知情權，迅速告知其信息的流向，消除民眾疑慮。根據(jù)“誰收集，誰負責”的基本原則，信息征集主體應建立健全用戶信息保護制度，及時告知民眾信息去向，從法律與機制上確保其對公民信息既不能泄露也不敢泄露。第三，依據(jù)“最小范圍”原則，避免超出必要的限度過度收集個人信息，減少個人信息暴露的風險。牢牢堅守民眾信息安全“底線”，才能有效預防過度征集與隱私暴露的情況發(fā)生，切實維護民眾的信息安全。第四，在自動化行政過程中，應當清晰界定政府數(shù)據(jù)共享與開放的標準和范圍，維護信息保護和利用的平衡。

（五）人才培育：引進和培養(yǎng)復合型人才

自動化行政技術與行政執(zhí)法工作的融合，必然要求行政機關進一步強化行政體制改革，培育既擁有大數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計、分析和利用的技術，又具備豐富的行政法律知識和執(zhí)法經(jīng)驗的復合型人才。這種復合型人才是自動化行政平穩(wěn)運行和健康發(fā)展的堅實基礎和重要保證。具體而言，行政機關可依托高校、科研單位、企業(yè)等，共同構建“產學研”全方位聯(lián)動的人才培養(yǎng)機制，引進既熟悉法律又了解大數(shù)據(jù)應用技術的高端人才。政府部門還可通過完善職業(yè)生涯規(guī)劃、提升人才發(fā)展空間，吸引數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)技術專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生就業(yè)。行政部門在加大引進復合型人才力度的同時，還應積極轉變觀念，重視和強化對內部人才的開發(fā)和培養(yǎng)。通過構建全面的人才培養(yǎng)體系、規(guī)范的評價應用機制、適宜的人才成長激勵保障舉措，積極打造尊重人才的融洽環(huán)境，塑造自動化行政領域高層次人才團隊。

科學技術是推動時代發(fā)展的原動力，科技的發(fā)展也給行政法的建設與完善帶來了機遇與挑戰(zhàn)。我國在致力于發(fā)展自動化行政以滿足減少人工成本、提升行政效率、同案同處理等需求的過程中，應從當前的立法規(guī)定和實踐狀況出發(fā)，注重平衡政務創(chuàng)新發(fā)展與公民權利保護的關系，避免技術戰(zhàn)勝理性、權力壓迫權利、規(guī)模損害個案、網(wǎng)絡安全隱患危及個人隱私等風險，實現(xiàn)信息技術、政府管理和法治國家三者之間的深度融合。

文章來源：《中國人民公安大學學報》(社會科學版)2022年第1期