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李晴：論自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ) | 《環(huán)球法律評(píng)論》2023年第1期

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李晴，南京大學(xué)法學(xué)院助理研究員。

本文系《論自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)》一文的正文，注釋從略，全文發(fā)表于《環(huán)球法律評(píng)論》2023年第1期，原文請(qǐng)參見(jiàn)環(huán)球法律評(píng)論網(wǎng)站：http://www.globallawreview.org，或點(diǎn)擊文末左下角“閱讀原文”。

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內(nèi)容提要：行政機(jī)關(guān)自我審查、相對(duì)人同意和立法授權(quán)是有關(guān)自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的三大主張，卻各有局限和爭(zhēng)議。建構(gòu)自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)，本質(zhì)是厘清自動(dòng)化行政與法的關(guān)系。以是否逾越法律授權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，自動(dòng)化行政系統(tǒng)可劃分為非逾越系統(tǒng)和逾越系統(tǒng)。針對(duì)兩類(lèi)自動(dòng)化行政系統(tǒng)，應(yīng)分別確立不同的正當(dāng)性要求。具體而言，非逾越系統(tǒng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)自我審查即可引入。逾越系統(tǒng)包括輔助干預(yù)系統(tǒng)、替代授益系統(tǒng)和替代干預(yù)系統(tǒng)。輔助干預(yù)系統(tǒng)的引入須分階授權(quán)。替代授益系統(tǒng)的引入須經(jīng)由相對(duì)人同意。替代干預(yù)系統(tǒng)的引入須獲得被替代行政權(quán)的特別設(shè)定規(guī)范的重新授權(quán)。

關(guān)鍵詞：自動(dòng)化行政 行政機(jī)關(guān)自我審查 相對(duì)人同意 立法授權(quán)

為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，行政活動(dòng)適時(shí)引入人工智能、大數(shù)據(jù)等最新技術(shù)成果，建設(shè)數(shù)字政府，成為趨勢(shì)。自動(dòng)化行政是數(shù)字政府建設(shè)的重要方面。然而，技術(shù)上的可行性并不必然帶來(lái)法理上的正當(dāng)性。行政活動(dòng)能否自動(dòng)化，是討論的起點(diǎn)。當(dāng)前，自動(dòng)化行政在我國(guó)道路交通管理領(lǐng)域有著廣泛的應(yīng)用，主要包含兩種情境。一是通過(guò)攝像頭、感應(yīng)器等固定監(jiān)控技術(shù)設(shè)備自動(dòng)開(kāi)啟并抓拍違法行為，完成調(diào)查取證。二是對(duì)一定范圍內(nèi)的違法行為通過(guò)平臺(tái)實(shí)施自動(dòng)處罰。兩種情境均由公安機(jī)關(guān)道路交通部門(mén)自主引入，待推廣之后，通過(guò)規(guī)范予以確認(rèn)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(下稱(chēng)“《行政處罰法》”)(2021年)第41條被稱(chēng)為“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”條款，針對(duì)前一情境的引入提出“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定”，卻并未涉及后一情境。這是否意味著未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取證活動(dòng)均無(wú)正當(dāng)性?拓展至整個(gè)自動(dòng)化行政，在法無(wú)明文規(guī)定時(shí)，行政活動(dòng)的自動(dòng)化有無(wú)可能?若需法定，如何設(shè)置規(guī)范方能為行政活動(dòng)的自動(dòng)化提供正當(dāng)性基礎(chǔ)?

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一、行政機(jī)關(guān)自我審查、

相對(duì)人同意抑或立法授權(quán)?

行政機(jī)關(guān)自我審查是當(dāng)前美國(guó)學(xué)者討論自動(dòng)化行政正當(dāng)性的主流觀點(diǎn)。該主張的理?yè)?jù)不盡相同。理?yè)?jù)之一是傳統(tǒng)公法原理對(duì)自動(dòng)化行政活動(dòng)的應(yīng)對(duì)乏力。行政活動(dòng)自動(dòng)化是由私營(yíng)企業(yè)提供的技術(shù)替代行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程。這些私營(yíng)企業(yè)無(wú)法納入傳統(tǒng)憲法及行政法規(guī)制范疇，只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)監(jiān)控的參與(主要是批準(zhǔn)和指導(dǎo))來(lái)監(jiān)督技術(shù)的使用。另一理?yè)?jù)是功能主義視角下行政機(jī)關(guān)對(duì)新技術(shù)審慎義務(wù)的加強(qiáng)?；诠δ苤髁x原理，國(guó)會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題作出專(zhuān)業(yè)靈活的判斷。自動(dòng)化否定了個(gè)性化過(guò)程，使得公民無(wú)法充分參與到行政活動(dòng)之中。行政機(jī)關(guān)的裁量性、專(zhuān)業(yè)性和受監(jiān)督性均被限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于國(guó)會(huì)授權(quán)有意識(shí)地選擇新技術(shù)，并能夠在復(fù)雜時(shí)刻保證專(zhuān)業(yè)性。前一理?yè)?jù)誤解了行政活動(dòng)自動(dòng)化過(guò)程中行政機(jī)關(guān)與私營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系。私營(yíng)企業(yè)提供大量技術(shù)支持，是行政機(jī)關(guān)委托和采購(gòu)的結(jié)果。自動(dòng)化行政活動(dòng)的作出主體仍然為行政機(jī)關(guān)，同樣應(yīng)當(dāng)受限于傳統(tǒng)的公法原理。后一理由也并非不可置疑。無(wú)疑，各國(guó)行政管理過(guò)程都或多或少存在功能主義的考量，但是這并不意味著所有行政活動(dòng)的變革均仍應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。當(dāng)發(fā)生的變革超出國(guó)會(huì)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)自我審查不足以提供充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

除了行政機(jī)關(guān)自我審查，也有觀點(diǎn)將相對(duì)人同意作為行政活動(dòng)自動(dòng)化的正當(dāng)性基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，如果用戶在被充分告知的情況下，自愿安裝或使用自動(dòng)化系統(tǒng)，則不會(huì)引發(fā)正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)。一些立法例采此模式。例如1995年歐盟《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(DPID)第15條和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)第22條賦予了相對(duì)人許可自動(dòng)化決策的權(quán)利。換言之，經(jīng)由相對(duì)人同意，包括自動(dòng)化行政在內(nèi)的自動(dòng)化決策即可展開(kāi)。之所以采相對(duì)人同意模式，源于對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)，也即個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)具有控制權(quán)和自決權(quán)。然而，在自動(dòng)化行政場(chǎng)景中，若以相對(duì)人同意作為正當(dāng)性基礎(chǔ)，也并非沒(méi)有爭(zhēng)議。一方面，絕大多數(shù)相對(duì)人僅具有一般理性，無(wú)法充分理解自動(dòng)化決策背后的算法邏輯及其可能引發(fā)的后果。基于非充分認(rèn)知乃至誤解形成的決定并非真正意義上的自決。另一方面，在對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響時(shí)，即使沒(méi)有獲得相對(duì)人同意，自動(dòng)化行政也并非沒(méi)有可能。

立法授權(quán)亦是當(dāng)前自動(dòng)化行政獲得正當(dāng)性的淵源之一。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》(Verwaltungsverfahrensgesetz)第35a條規(guī)定行政行為可完全通過(guò)自動(dòng)化設(shè)備作出，只要法律命令允許且不存在裁量空間和判斷余地。有學(xué)者進(jìn)一步解釋了“法律命令允許”的必要，認(rèn)為完全自動(dòng)化行政已經(jīng)超出行政決策的內(nèi)部領(lǐng)域，涉及與公民的外部關(guān)系，需要有意識(shí)的立法決定對(duì)此予以規(guī)范。只是何為“法律命令允許”存在爭(zhēng)議。學(xué)者們一般將該規(guī)定解讀為“法律保留”(Gesetzvorbehalt)。然而，有學(xué)者認(rèn)為該條款中的“法律保留”是指法律(Gesetz)或者法規(guī)命令(Verordnung)的授權(quán)，規(guī)章能否成為“法律保留”意義中的法律條款取決于各自治體權(quán)限的擴(kuò)大程度。還有學(xué)者直接肯定了該法律保留條款中的“法律”除了專(zhuān)門(mén)立法(Fachgesetz)、法規(guī)命令(Verordnung)，還應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章(Satzung)，從而確保使用全自動(dòng)化程序作出的決定并非僅僅由當(dāng)局在一般組織和程序框架內(nèi)作出，只有適當(dāng)授權(quán)的完全自動(dòng)化程序才被允許。國(guó)內(nèi)多位學(xué)者主張效仿德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第35a條，只是提出的授權(quán)方案不盡相同。一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)概括授權(quán)。對(duì)授益行為和不涉及重大事項(xiàng)的自動(dòng)化行政進(jìn)行概括授權(quán)，有助于鼓勵(lì)創(chuàng)新，利用新技術(shù)提供更為便利的公共服務(wù)。另一種觀點(diǎn)主張?zhí)貏e授權(quán)?；蜥槍?duì)程序?qū)嶓w完全數(shù)字化的自動(dòng)化行政在“技術(shù)可譯”范圍內(nèi)進(jìn)行特別規(guī)范授權(quán)，或?qū)δ愁?lèi)自動(dòng)化場(chǎng)景(如電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備)進(jìn)行特別授權(quán)。還有觀點(diǎn)提出在特別授權(quán)的基礎(chǔ)上，從特別授權(quán)發(fā)展為概括授權(quán)，從而保障程序參加人和相對(duì)人的權(quán)利。立法授權(quán)無(wú)疑是自動(dòng)化行政活動(dòng)較為重要的正當(dāng)性來(lái)源。然而，自動(dòng)化行政并不必然需要全面授權(quán)，若堅(jiān)持全面授權(quán)，可能延緩自動(dòng)化行政進(jìn)程而無(wú)益于數(shù)字政府建設(shè)。除此之外，哪些自動(dòng)化行政活動(dòng)經(jīng)授權(quán)方可為，并無(wú)定論，由誰(shuí)如何授權(quán)也有爭(zhēng)議。

由上觀之，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)自我審查、相對(duì)人同意還是立法授權(quán)，均無(wú)法為自動(dòng)化行政提供完整且毫無(wú)爭(zhēng)議的正當(dāng)性基礎(chǔ)。行政何以自動(dòng)化，尚須進(jìn)一步討論。

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二、自動(dòng)化行政的再分級(jí)

自動(dòng)化行政并非某種穩(wěn)定的自動(dòng)化技術(shù)在確定深度運(yùn)用于某個(gè)特定行政活動(dòng)場(chǎng)景。自動(dòng)化技術(shù)處于發(fā)展之中，適用深度與場(chǎng)景不斷變換。處于不斷發(fā)展之中的自動(dòng)化技術(shù)以不同深度應(yīng)用于不同場(chǎng)景，形成的自動(dòng)化形態(tài)不盡相同。類(lèi)型化有助于對(duì)不盡相同的自動(dòng)化行政進(jìn)行更為妥帖和精細(xì)地描述。當(dāng)前學(xué)者多基于類(lèi)型化的視角討論自動(dòng)化行政，但分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及形成的類(lèi)型不同。為明確自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)，究竟應(yīng)當(dāng)基于何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自動(dòng)化行政予以類(lèi)型化，需要甄辨。

(一)現(xiàn)有分類(lèi)

針對(duì)變動(dòng)不居的自動(dòng)化行政，相較于直接定義其概念，學(xué)界更傾向基于類(lèi)型進(jìn)行描述。當(dāng)前自動(dòng)化行政的類(lèi)型主要存在三類(lèi)學(xué)說(shuō)：“兩分法”、“三分法”和“四分法”。

“兩分法”主張將自動(dòng)化行政分為兩類(lèi)。分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之一是人與自動(dòng)化系統(tǒng)的關(guān)系。依此標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者將自動(dòng)化行政系統(tǒng)分為完全自動(dòng)化系統(tǒng)(fully automated systems)和混合自動(dòng)化系統(tǒng)(mixed systems)，有學(xué)者將自動(dòng)化行政行為劃分為半自動(dòng)行政行為和全自動(dòng)行政行為。分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之二是自動(dòng)化行政對(duì)法治的影響。依此標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者將自動(dòng)化行政分為遵循人類(lèi)預(yù)先編寫(xiě)的程序規(guī)則的“專(zhuān)家系統(tǒng)”和從歷史數(shù)據(jù)推斷出規(guī)則的“有監(jiān)督的機(jī)器學(xué)習(xí)”系統(tǒng)。此外，還有觀點(diǎn)著眼于不同發(fā)展階段，將交警執(zhí)法劃分為“通過(guò)固定的監(jiān)控技術(shù)設(shè)備記錄取證”的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法1.0版和“通過(guò)自助處理平臺(tái)形成行政處罰決定”的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法2.0版。

“三分法”將自動(dòng)化行政分為三個(gè)階段或三個(gè)類(lèi)別。一種觀點(diǎn)依循人工智能的自我學(xué)習(xí)能力強(qiáng)弱，將自動(dòng)化行政分為信息收集的自動(dòng)化、流程或手續(xù)的自動(dòng)化和智能流程的自動(dòng)化三個(gè)階段。另一種觀點(diǎn)根據(jù)“程序-實(shí)體”的法律制度以及人工智能對(duì)自動(dòng)化效果的實(shí)際影響，將自動(dòng)化行政劃分為“數(shù)字化程序?qū)嵤?，但?shí)體決定仍為人工作出”、“‘程序?qū)嵤?實(shí)體決定’的完全數(shù)字化，但實(shí)體決定非以人工智能方式作出”以及“‘程序?qū)嵤?實(shí)體決定’的完全數(shù)字化，且實(shí)體決定由人工智能方式作出”三種類(lèi)型。

“四分法”將自動(dòng)化行政分為四類(lèi)。該觀點(diǎn)參照自動(dòng)駕駛系統(tǒng)的分級(jí)概念，以自動(dòng)化技術(shù)水平和信息處理過(guò)程中某個(gè)步驟是否需要人工干預(yù)為標(biāo)準(zhǔn)，將自動(dòng)化行政分為“一級(jí)”自動(dòng)化輔助行政、“二級(jí)”部分自動(dòng)化行政、“三級(jí)”無(wú)裁量能力的完全自動(dòng)化行政和“四級(jí)”有裁量能力的完全自動(dòng)化行政。

(二)以是否逾越法律授權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)

“立法者在型構(gòu)類(lèi)型時(shí)，必須考慮擬賦予的法律效果以及由此而給出的價(jià)值判斷。”型構(gòu)自動(dòng)化行政的類(lèi)型，亦需循此路徑。本文擬探討的問(wèn)題是自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在當(dāng)今時(shí)代，“作為可以支配他人人身和財(cái)產(chǎn)的行政權(quán)，必須源于人民通過(guò)代議制機(jī)關(guān)以法律的形式授予”。人民享有國(guó)家主權(quán)，然而由于民主治理能力的有限性和待決問(wèn)題的無(wú)限性，包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家基于以下途徑展開(kāi)治理：一方面，通過(guò)民主選舉的代議制機(jī)關(guān)制定法律;另一方面，代議制機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)以執(zhí)法權(quán)限，由其基于自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和靈活性管理復(fù)雜且不斷變化的國(guó)家。自動(dòng)化行政正當(dāng)性的本質(zhì)在于法與行政的關(guān)系，即自動(dòng)化行政不得逾越對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律授權(quán)。若逾越，其決定效力將受到挑戰(zhàn)——被撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效。以是否逾越法律授權(quán)作為對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行類(lèi)型化的標(biāo)準(zhǔn)，直指自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的本質(zhì)。

相較而言，現(xiàn)有觀點(diǎn)或從技術(shù)、或從應(yīng)用場(chǎng)景、或從人與自動(dòng)化系統(tǒng)的關(guān)系、或從被替代法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)對(duì)自動(dòng)化行政的類(lèi)型進(jìn)行描述，不足以厘清自動(dòng)化行政與法的關(guān)系。技術(shù)的流變及應(yīng)用場(chǎng)景的拓展并不必然逾越原有授權(quán)以致于行政活動(dòng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)被撼動(dòng)。人與自動(dòng)化系統(tǒng)的關(guān)系固然在一定程度上觸及了自動(dòng)化行政的變革本質(zhì)。然而，由機(jī)器輔助或取代人，并不意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)此完全失控，也即行政活動(dòng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)仍有存在的可能?；?ldquo;程序-實(shí)體”法律規(guī)則結(jié)構(gòu)的劃分，體現(xiàn)的效果是瑣碎的，無(wú)法直接呈現(xiàn)行政權(quán)的本質(zhì)變化。

(三)新“兩分法”的提出及其實(shí)踐示例

判斷是否逾越法律授權(quán)的要件有二：一是組織要件，也即自動(dòng)化系統(tǒng)在行政活動(dòng)中的地位;二是行為要件，也即自動(dòng)化過(guò)程是否對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。前者指向被授權(quán)主體是否尚存，后者指向民主授權(quán)的范圍有無(wú)被超越。滿足以上任一要件，即逾越了法律授權(quán)。具體而言，當(dāng)引入自動(dòng)化系統(tǒng)后的行政機(jī)關(guān)仍然享有完整的行政決定控制權(quán)，系統(tǒng)僅僅輔助行政機(jī)關(guān)作出決定，且自動(dòng)化過(guò)程中并未對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)時(shí)，自動(dòng)化系統(tǒng)未逾越法律授權(quán)。當(dāng)引入自動(dòng)化系統(tǒng)后的行政決定無(wú)法由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)而由系統(tǒng)自主作出，或者自動(dòng)化過(guò)程對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)，那么自動(dòng)化系統(tǒng)構(gòu)成逾越。根據(jù)是否逾越法律授權(quán)，本文采“兩分法”，將自動(dòng)化行政分為非逾越系統(tǒng)和逾越系統(tǒng)。

非逾越系統(tǒng)由機(jī)器算法輔助人力執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)可介入系統(tǒng)進(jìn)行校正，不對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。典型的例子是當(dāng)前在環(huán)保、公安等多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用的自動(dòng)量罰系統(tǒng)。上述系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中，辦案人員在給定的案件范圍內(nèi)根據(jù)設(shè)定的情節(jié)，將查證的事實(shí)輸入系統(tǒng)，系統(tǒng)自動(dòng)給出處罰建議，供執(zhí)法人員參照。

逾越系統(tǒng)或者對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)，或者由機(jī)器算法完全替代人力執(zhí)法。由此可將逾越系統(tǒng)進(jìn)一步細(xì)分。一類(lèi)是輔助干預(yù)系統(tǒng)，也即機(jī)器算法輔助行政機(jī)關(guān)作出決定，但對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。早期的典型示例是道路交通安全執(zhí)法中運(yùn)用的交通技術(shù)監(jiān)控。“電子眼”抓拍交通違法行為，系統(tǒng)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行收集，執(zhí)法人員審核相應(yīng)記錄之后做成處罰決定。當(dāng)前公安部道路交通管理局大力推廣的“交管12123”APP是這類(lèi)自動(dòng)化行政系統(tǒng)的進(jìn)階版，但仍然離不開(kāi)人工審核和介入。另一類(lèi)是替代授益系統(tǒng)，也即機(jī)器算法替代行政機(jī)關(guān)作出決定，未對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)，而是帶來(lái)更多便捷。典型的例子是深圳率先推出的“秒批”，即在受理審批環(huán)節(jié)實(shí)行無(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批。還有一類(lèi)是替代干預(yù)系統(tǒng)，也即機(jī)器算法替代行政機(jī)關(guān)作出決定，會(huì)對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。美國(guó)針對(duì)超速等道路交通違法行為進(jìn)行自動(dòng)攔截的專(zhuān)用短程通信系統(tǒng)(下稱(chēng)“DSRC系統(tǒng)”)和新加坡等國(guó)運(yùn)行的道路電子收費(fèi)系統(tǒng)(下稱(chēng)“ERP系統(tǒng)”)是較為經(jīng)典的例證。

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三、非逾越系統(tǒng)經(jīng)

行政機(jī)關(guān)自我審查即可引入

近年來(lái)，諸多行政執(zhí)法領(lǐng)域陸續(xù)引入自動(dòng)化輔助量罰系統(tǒng)。這是否意味著存在即正當(dāng)?僅就非逾越系統(tǒng)而言，本文給出肯定性回答。

非逾越系統(tǒng)提供了普遍的、可持續(xù)的專(zhuān)家意見(jiàn)。理論上講，專(zhuān)家是“一個(gè)專(zhuān)業(yè)的和中立的角色”。專(zhuān)家意見(jiàn)即針對(duì)某一具體情境，由專(zhuān)家基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)其過(guò)去和當(dāng)前的利益、成本進(jìn)行分析，并通過(guò)概率的計(jì)算，針對(duì)某一方案實(shí)現(xiàn)的有效程度提出的預(yù)測(cè)意見(jiàn)。專(zhuān)家意見(jiàn)被廣泛應(yīng)用于重大決策、重大行政執(zhí)法事項(xiàng)、行政指導(dǎo)、行政應(yīng)急以及行政規(guī)劃等行政活動(dòng)。非逾越系統(tǒng)具有專(zhuān)家的屬性。一方面，以自動(dòng)量罰系統(tǒng)為代表的非逾越系統(tǒng)往往涵括與應(yīng)用場(chǎng)景相關(guān)的所有規(guī)則，是一個(gè)名副其實(shí)的“專(zhuān)業(yè)庫(kù)”，與專(zhuān)家的“專(zhuān)業(yè)性”不謀而合。另一方面，非逾越系統(tǒng)一旦開(kāi)始運(yùn)行，其過(guò)程不受人為干預(yù)，避免了主觀價(jià)值判斷，相較于專(zhuān)業(yè)人士，更易保持“中立性”。非逾越系統(tǒng)將專(zhuān)家意見(jiàn)普遍化、可持續(xù)化，為所有輸入系統(tǒng)的案件提供量罰建議，既可實(shí)現(xiàn)“一事一議”，也避免了逐一邀請(qǐng)專(zhuān)家參與的巨額成本。

非逾越系統(tǒng)補(bǔ)強(qiáng)了行政活動(dòng)的正當(dāng)性。行政活動(dòng)的正當(dāng)性源于其專(zhuān)業(yè)性和靈活性。專(zhuān)業(yè)性意味著實(shí)施行政活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行理性判斷。然而，如同人的理性是有限的，由于知識(shí)的不完備性、信息的不完全性、價(jià)值觀的導(dǎo)向性以及官僚體制的科層性，政府活動(dòng)的理性同樣受限。不過(guò)，政府是公益性的，政府對(duì)其理性的局限并不能坐以待斃，而應(yīng)該積極主動(dòng)地改善自身的管理環(huán)境和條件，最大限度地拓展政府的理性，從而提升其行政活動(dòng)的正當(dāng)性。吸收社會(huì)專(zhuān)家參與，通過(guò)專(zhuān)家意見(jiàn)拓展知識(shí)的深度和廣度，能夠有效地補(bǔ)強(qiáng)行動(dòng)活動(dòng)的正當(dāng)性。非逾越系統(tǒng)提供的專(zhuān)家意見(jiàn)可以起到補(bǔ)強(qiáng)行政活動(dòng)正當(dāng)性的效果。例如，南京市環(huán)保行政處罰自由裁量輔助系統(tǒng)根據(jù)違法情節(jié)、后果、時(shí)間、地點(diǎn)以及當(dāng)時(shí)的態(tài)勢(shì)、影響，綜合社會(huì)情勢(shì)、當(dāng)事人客觀情況，進(jìn)行科學(xué)的判斷和計(jì)算，將自由裁量過(guò)程置于“陽(yáng)光”之下，促進(jìn)環(huán)保處罰的合情、合理、合法，并且可解釋。

非逾越系統(tǒng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查后可自主引入，無(wú)需授權(quán)。輔助量罰系統(tǒng)被置于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法過(guò)程之中，為行政執(zhí)法提供建議或者參照，有助于推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，卻不涉及公民權(quán)益的侵害。行政機(jī)關(guān)審核之后即可引入以上系統(tǒng)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2019年)提出“要積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用”正是基于以上邏輯。

不過(guò)需要注意的是，引入非逾越系統(tǒng)之后應(yīng)當(dāng)避免執(zhí)法人員的怠惰。非逾越系統(tǒng)本身即是一種專(zhuān)家系統(tǒng)，必然包含著專(zhuān)家系統(tǒng)存在的信任危機(jī)：專(zhuān)家系統(tǒng)權(quán)威的動(dòng)搖、工具理性支配專(zhuān)家系統(tǒng)和專(zhuān)家系統(tǒng)倫理道德失范。專(zhuān)家系統(tǒng)一旦信任失靈，將面臨“塔西佗困局”，也即“受行政決策影響的當(dāng)事人對(duì)于決策主體缺乏最基本的信任，所以不論決策主體公開(kāi)任何信息都懷疑排斥，不論決策事項(xiàng)好壞與否都堅(jiān)決反對(duì)，導(dǎo)致無(wú)法執(zhí)行決策、無(wú)法做出決策、甚至無(wú)法啟動(dòng)決策的情境”。在非逾越系統(tǒng)中，個(gè)人因自身的惰性更情愿將任務(wù)分配給輔助工具，同時(shí)作出與系統(tǒng)一致的決定，從而逐漸喪失專(zhuān)業(yè)上的批判分析能力。尤需注意的是，以公益為目標(biāo)的行政場(chǎng)景中非逾越系統(tǒng)一旦失靈，其引發(fā)的信任危機(jī)將是群體性的、廣泛性的，直接威脅政府本身的正當(dāng)性。若陷入“塔西佗”困局，后果不堪設(shè)想。因此，避免行政執(zhí)法人員對(duì)于非逾越系統(tǒng)的迷信和怠惰，保持行政執(zhí)法人員對(duì)其隨時(shí)隨地的獨(dú)立判斷實(shí)為必要。

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四、逾越系統(tǒng)正當(dāng)性基礎(chǔ)的

類(lèi)型化建構(gòu)

當(dāng)自動(dòng)化系統(tǒng)代替行政機(jī)關(guān)作出決定或者自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)時(shí)，便逾越了原有授權(quán)，行政活動(dòng)的正當(dāng)性將受到撼動(dòng)。這是否意味著行政活動(dòng)沒(méi)有引入逾越系統(tǒng)的可能?逾越系統(tǒng)的運(yùn)行基于個(gè)人信息的處理。論及處理個(gè)人信息的正當(dāng)性，要么源于法律、行政法規(guī)的許可，要么來(lái)自個(gè)人的同意，兩者構(gòu)成了個(gè)人信息處理的全部合法性基礎(chǔ)。在個(gè)人信息之外，泛泛討論自動(dòng)化系統(tǒng)的正當(dāng)性時(shí)，學(xué)者們同樣秉持了上述二元分析框架——個(gè)人同意抑或法定授權(quán)。只是究竟何種情形下替代系統(tǒng)經(jīng)由個(gè)人同意即可運(yùn)行，何種情形下經(jīng)由法定授權(quán)方可引入，尚不清晰。若需授權(quán)，如何授權(quán)，同樣缺乏共識(shí)。

(一)輔助干預(yù)系統(tǒng)的分階授權(quán)

除了非逾越系統(tǒng)，大量自動(dòng)化輔助系統(tǒng)在輔助行政機(jī)關(guān)作出決定的同時(shí)，對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生新的干預(yù)，“逾越”亦存在。此類(lèi)自動(dòng)化系統(tǒng)即輔助干預(yù)系統(tǒng)。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備是初級(jí)樣態(tài)。“交管12123”APP是進(jìn)階樣態(tài)。兩類(lèi)不同形態(tài)的輔助干預(yù)系統(tǒng)對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)程度不同。以電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備為代表的輔助干預(yù)系統(tǒng)主要涉及自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)個(gè)人信息的收集和處理。以“交管12123”APP為代表的輔助干預(yù)系統(tǒng)除了對(duì)個(gè)人信息的收集和處理，還導(dǎo)致相對(duì)人程序性權(quán)利的減損。下文將分別討論。

論及以電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備為代表的初級(jí)輔助干預(yù)系統(tǒng)，大部分學(xué)者未提及授權(quán)，這隱含了對(duì)這類(lèi)系統(tǒng)的默許。相較而言，少數(shù)學(xué)者呼吁對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備秉持絕對(duì)法律保留的嚴(yán)格授權(quán)觀，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備涉及人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)等問(wèn)題，需要審慎對(duì)待。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備系在公共場(chǎng)所針對(duì)不特定人應(yīng)用的自動(dòng)化系統(tǒng)。獲得不特定人的同意既不現(xiàn)實(shí)，也不必要。相較而言，授權(quán)是更為妥適的方案。

《行政處罰法》第41條第1款直面電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的正當(dāng)性基礎(chǔ)問(wèn)題，設(shè)定了“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定”、“收集、固定違法事實(shí)”、“經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核”和“設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”四項(xiàng)要求。該條款系新增條款，被認(rèn)為以《道路交通安全法》第114條為基礎(chǔ)、是對(duì)該條適用范圍的拓展。然而，上述解釋存在對(duì)《道路交通安全法》第114條的誤讀?！兜缆方煌ò踩ā返?14條旨在明確行政處罰以行為人為原則的例外。當(dāng)運(yùn)用交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料無(wú)法確定行為人時(shí)，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者管理人予以處罰。換言之，該條無(wú)涉交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備引入和應(yīng)用的正當(dāng)性問(wèn)題。與電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備引入條件直接相關(guān)的是《道路交通安全法》第7條。該條款是倡導(dǎo)性規(guī)范，為交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的引入提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。當(dāng)然，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的引入以《道路交通安全法》第7條為基礎(chǔ)，并不意味著所有電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備均需法律的授權(quán)。

電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的引入是否需要授權(quán)以及需要何種位階的法律規(guī)范進(jìn)行授權(quán)取決于其是否對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生新的干預(yù)及其干預(yù)程度的大小。當(dāng)前有關(guān)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備可能引發(fā)權(quán)利干預(yù)的討論主要集中在隱私權(quán)上。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為“我們?cè)诠矆?chǎng)所的所作所為所有人都能看到，因此我們通常不能聲稱(chēng)這些活動(dòng)是隱私的”。若循此觀點(diǎn)，在公共場(chǎng)所安裝電子技術(shù)監(jiān)控并不涉及對(duì)個(gè)人隱私的干預(yù)。但也學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為“電子監(jiān)控設(shè)備的密度，已經(jīng)讓人無(wú)處遁形，先進(jìn)的技術(shù)手段更是可以將遍布整個(gè)城市的監(jiān)控連系在一起，可以將孤立的信息融合，分析出更多信息。這樣的監(jiān)控密度，讓公民的隱私也已然失衡。”《中華人民共和國(guó)民法典》第1032條第2款確定了隱私的法定內(nèi)涵，是指自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息。電子技術(shù)監(jiān)控安裝在公共場(chǎng)所，如道路、商場(chǎng)、旅游景點(diǎn)等，并未侵入私密空間、也未干預(yù)私密活動(dòng)、更未收集私密信息，不會(huì)加深對(duì)公民隱私權(quán)的干預(yù)。

盡管不涉及對(duì)個(gè)人隱私的侵入，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的使用卻與個(gè)人信息的收集和處理息息相關(guān)。為此，《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條規(guī)定：“在公共場(chǎng)所安裝圖像采集、個(gè)人身份識(shí)別設(shè)備，應(yīng)當(dāng)為維護(hù)公共安全所必需，遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并設(shè)置顯著的提示標(biāo)識(shí)”。該條款為公共場(chǎng)所安裝的、收集和處理個(gè)人信息的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的引入提出了正當(dāng)性要求——“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。從法秩序的統(tǒng)一性來(lái)看，《行政處罰法》第41條中規(guī)定的“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定”應(yīng)與《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條中規(guī)定的“遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定”做同一解釋。這是因?yàn)?，個(gè)人信息并非通常意義上的權(quán)利，而是“工具性權(quán)利與目的性法益的集合”，旨在促進(jìn)國(guó)家為其提供預(yù)防性、前置性的法益保護(hù)。對(duì)個(gè)人信息的干預(yù)依據(jù)適當(dāng)放寬到規(guī)章，也即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章均可為此提供依據(jù)，符合個(gè)人信息的工具性?xún)r(jià)值。反之，若對(duì)個(gè)人信息的干預(yù)依據(jù)控制過(guò)嚴(yán)，將無(wú)助于個(gè)人信息收集和處理活動(dòng)的展開(kāi)，也無(wú)益于推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

以“交管12123”APP為代表的進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)，同樣涉及對(duì)個(gè)人信息的收集和處理，也同樣無(wú)法基于相對(duì)人同意獲得正當(dāng)性。原因有三。第一，當(dāng)基于未能充分理解的內(nèi)容放棄權(quán)益時(shí)，所作出的個(gè)人同意侵蝕了同意本身的正當(dāng)效力?？v使“交管12123”APP已通過(guò)相當(dāng)通俗易懂的語(yǔ)言告知個(gè)人信息處置規(guī)則(“隱私政策”)和運(yùn)行規(guī)則(“服務(wù)協(xié)議”)，然而在注冊(cè)時(shí)，不知多少用戶會(huì)耐心讀完兩個(gè)文本各自近十個(gè)章節(jié)、數(shù)十個(gè)條款的內(nèi)容。即使讀完，大量用戶也將因缺乏道路交通、軟件等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和個(gè)人信息保護(hù)的意識(shí)，無(wú)法完全理解各個(gè)條款的內(nèi)容。在未真正全面理解被同意內(nèi)容的前提下，用戶所作出的個(gè)人信息處理同意，無(wú)法充分體現(xiàn)個(gè)人的自主性。這些輔助干預(yù)系統(tǒng)在處理個(gè)人信息的基礎(chǔ)上還對(duì)相對(duì)人陳述、申辯、聽(tīng)證等程序性權(quán)利進(jìn)行限定乃至剝奪。在尚未充分理解系統(tǒng)的情況下作出的同意放棄權(quán)利的意思表示無(wú)益于公民的權(quán)利保障。第二，即使相對(duì)人得以充分理解被同意內(nèi)容而作出放棄權(quán)益的意思表示，隨著行政活動(dòng)的展開(kāi)，相對(duì)人權(quán)益保護(hù)水準(zhǔn)將因該事先的概括性同意被拉低。當(dāng)用戶注冊(cè)“交管12123”APP并作出同意表示時(shí)，意味著其將接受一定范圍內(nèi)道路交通違法行為的自動(dòng)化處罰。具體來(lái)講，電子眼、聲吶等違法行為自動(dòng)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)抓拍到違法行為后，相關(guān)違法數(shù)據(jù)推送到APP上，當(dāng)事人通過(guò)APP繳納罰款。在此過(guò)程中，當(dāng)事人既可能由于未被及時(shí)通知而無(wú)法充分陳述申辯，也可能因?yàn)槲匆庾R(shí)到違法狀態(tài)的發(fā)生而繼續(xù)違法，還可能喪失法律賦予的更正違法而不受處罰的權(quán)利(如違停)。這意味著相對(duì)人的程序性權(quán)利將因事先的概括同意受到壓縮。第三，以個(gè)人同意為基礎(chǔ)引入此類(lèi)輔助干預(yù)系統(tǒng)會(huì)延緩新技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)程，無(wú)益于行政效能的提升。在道路交通安全、交通運(yùn)輸、城市管理、環(huán)境保護(hù)等行政管理領(lǐng)域，違法行為多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)，干預(yù)性行政活動(dòng)的開(kāi)展需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力和物力。引入類(lèi)似于“交管12123”APP的輔助干預(yù)系統(tǒng)有助于提高這些領(lǐng)域的行政效能。若基于個(gè)人同意方能引入，將延緩乃至阻礙行政效能的提高?；谔囟▽?duì)象的同意利用替代系統(tǒng)對(duì)涉及不特定對(duì)象的公共領(lǐng)域進(jìn)行管控，缺乏正當(dāng)性。有觀點(diǎn)可能反駁說(shuō)，若系統(tǒng)可獲得所有相對(duì)人的同意，該正當(dāng)性即可補(bǔ)足。然而，這僅僅限于假設(shè)，事實(shí)上總有人出于這樣或那樣的原因(如較高的隱私要求以及某些非分之想)不愿同意。當(dāng)替代系統(tǒng)無(wú)法獲得現(xiàn)有和潛在的全部相對(duì)人或相關(guān)人同意時(shí)，其引入進(jìn)程便會(huì)被擱淺乃至荒廢。

既然個(gè)人同意無(wú)法也不宜為以“交管12123”APP為代表的進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)提供充分的正當(dāng)性，則需將目光轉(zhuǎn)向授權(quán)。行政活動(dòng)是一項(xiàng)民主事業(yè)，而非僅僅是一項(xiàng)科技事業(yè)。自動(dòng)化行政系統(tǒng)的引入，需權(quán)衡其價(jià)值與可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，形成一個(gè)政治決定。根據(jù)《立法法》(2015年)第80條第2款第2句和第82條第6款的規(guī)定，進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)由于在個(gè)人信息之外還涉及相對(duì)人程序性權(quán)利的減損，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章均不得授權(quán)。程序性權(quán)利的減損并非《立法法》第8條和第9條規(guī)定的法律保留范疇，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)均可在各自立法權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)進(jìn)行授權(quán)?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》(公安部，2020年)第58條試圖為以“交管12123”APP為代表的進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)提供授權(quán)。

(二)替代授益系統(tǒng)經(jīng)相對(duì)人同意即可引入

除了輔助干預(yù)系統(tǒng)，替代系統(tǒng)亦是逾越系統(tǒng)的典型樣態(tài)。依據(jù)產(chǎn)生授益抑或干預(yù)效果，替代系統(tǒng)可分為替代授益系統(tǒng)和替代干預(yù)系統(tǒng)。“秒批”是典型的替代授益系統(tǒng)。“秒批”系統(tǒng)往往應(yīng)用于行政許可、公共服務(wù)和各類(lèi)簡(jiǎn)單證明、評(píng)級(jí)事項(xiàng)?；诟鞑块T(mén)整合申請(qǐng)條件后形成的智能比對(duì)審核系統(tǒng)，對(duì)申請(qǐng)人辦事申請(qǐng)進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)和判斷，自動(dòng)出具證件、證照、證書(shū)、批文、證明、評(píng)級(jí)等結(jié)果。相較于之前的人工操作，該類(lèi)系統(tǒng)可通過(guò)電子化形式提交申請(qǐng)和材料，無(wú)需提供非必要證明材料。授益行政行為相對(duì)人提出申請(qǐng)、提交材料、說(shuō)明情況等屬于義務(wù)性程序。替代授益系統(tǒng)的運(yùn)用實(shí)則減省了義務(wù)性程序。行政程序沒(méi)有在成文法規(guī)定之外增加行政相對(duì)人的程序性義務(wù)，是合法的;行政機(jī)關(guān)對(duì)于義務(wù)性程序的取消、簡(jiǎn)化符合立法意旨且不違背行政相對(duì)人的預(yù)期，亦合法。從這一維度來(lái)看，替代授益系統(tǒng)既未增加程序性義務(wù)，還減省了義務(wù)性程序，本身即合法。

還需注意的是，替代授益系統(tǒng)以對(duì)個(gè)人信息的收集和處理為前提和基礎(chǔ)。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條之規(guī)定，涉及行政活動(dòng)個(gè)人信息處理的，主要包括取得個(gè)人的同意、為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需、為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件或緊急情況下保護(hù)自然人的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全所必需三種情形。對(duì)替代授益系統(tǒng)而言，其并非履行法定職責(zé)或法定義務(wù)所必需，人力執(zhí)法亦可完成相關(guān)職責(zé)或義務(wù)內(nèi)容;也非應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件或緊急情況下保護(hù)自然人生命健康或財(cái)產(chǎn)安全所必需，更多事例發(fā)生在常態(tài)之下，且同樣可通過(guò)其他手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。相反，這些系統(tǒng)往往出于便利相對(duì)人的考量。取得個(gè)人同意，個(gè)人信息處理者方有權(quán)處理個(gè)人信息，更為便利的自動(dòng)化系統(tǒng)便可被運(yùn)用。基于個(gè)人同意處理信息的核心理?yè)?jù)在于個(gè)人的意思自治和信息自決權(quán)。同意乃個(gè)人意思自治的體現(xiàn)，能自主地對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行處分。替代授益系統(tǒng)應(yīng)用的本質(zhì)在于個(gè)人對(duì)自身利益的處置——是否愿意以個(gè)人信息置換程序性義務(wù)的減省，因此經(jīng)由相對(duì)人同意即可應(yīng)用，無(wú)需另行授權(quán)。

除了行為法上的討論，還需關(guān)注組織法上的改變。替代授益系統(tǒng)的本質(zhì)是代替行政機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的行政職權(quán)。行政職權(quán)實(shí)施主體的變更是否需要法定授權(quán)呢?有學(xué)者主張堅(jiān)持職權(quán)法定原則，也即組織職權(quán)的調(diào)整行為應(yīng)納入行政法定的范圍之內(nèi)。也有學(xué)者提出職權(quán)應(yīng)否法定取決于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響、組織效率、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和功能業(yè)務(wù)等的綜合考量。后一主張更符合組織法的本質(zhì)，也即保障行政組織正當(dāng)性的同時(shí)兼顧行政組織效能。替代授益系統(tǒng)以為相對(duì)人提供便宜和便利為目標(biāo)，若將之納入法定范疇，會(huì)阻礙行政機(jī)關(guān)探索和嘗試更具效能性的便民系統(tǒng)，無(wú)助于簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，從組織法上看，不將替代授益系統(tǒng)納入法定范圍亦不違反職權(quán)法定原則。

(三)替代干預(yù)系統(tǒng)須追溯至

被替代行政權(quán)的特別設(shè)定規(guī)范

替代干預(yù)系統(tǒng)的應(yīng)用觸及行政權(quán)的本質(zhì)。行政權(quán)的本質(zhì)是在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行國(guó)家職責(zé)。替代干預(yù)系統(tǒng)利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、算法程序、深度學(xué)習(xí)或神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)替代行政執(zhí)法人員處理關(guān)鍵數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成對(duì)相對(duì)人具有干預(yù)效果的決策，代為進(jìn)行技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性的裁量判斷。替代干預(yù)系統(tǒng)決定的作出源于預(yù)先設(shè)定的算法、運(yùn)行過(guò)程中收集和挖掘的相關(guān)數(shù)據(jù)以及深度學(xué)習(xí)之后形成的判斷路徑。預(yù)先設(shè)定算法時(shí)，開(kāi)發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商出于技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的考慮勢(shì)必會(huì)與行政機(jī)關(guān)乃至相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行密切的合作。然而，由于算法本身的簡(jiǎn)化性和抽象性特征，行政機(jī)關(guān)及專(zhuān)家應(yīng)對(duì)個(gè)別場(chǎng)景的專(zhuān)業(yè)性建議未必可以全面順利轉(zhuǎn)化成算法。即使系統(tǒng)預(yù)設(shè)過(guò)程中，相關(guān)場(chǎng)景的全部專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的個(gè)別化意見(jiàn)均被轉(zhuǎn)化為算法，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)和深度學(xué)習(xí)系統(tǒng)的日趨成熟，算法進(jìn)一步演化為本體化的算法，并在運(yùn)行中不斷自行調(diào)整各種模型參數(shù)，最終將脫離人的控制。在替代干預(yù)系統(tǒng)中，自動(dòng)化系統(tǒng)完全脫離行政機(jī)關(guān)的控制，替代行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家職責(zé)，經(jīng)由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)被實(shí)質(zhì)性架空。在尚無(wú)重新授權(quán)的情形下，自動(dòng)化系統(tǒng)實(shí)則以“行政機(jī)關(guān)”的名義對(duì)公民權(quán)益予以干預(yù)，而無(wú)正當(dāng)性依據(jù)。在此情況下，重新按照被替代行政權(quán)的授權(quán)路徑再度對(duì)替代干預(yù)系統(tǒng)進(jìn)行授權(quán)，方能消除組織法與行為法上的疑慮。于是，替代干預(yù)系統(tǒng)的引入再度變?yōu)?ldquo;一項(xiàng)民主事業(yè)，而非僅僅是一項(xiàng)科技事業(yè)”。

重新按照被替代行政權(quán)的授權(quán)路徑再度授權(quán)包含兩重意涵：一是“誰(shuí)設(shè)定，誰(shuí)授權(quán)”;二是“特別授權(quán)”而非“概括授權(quán)”。一方面，應(yīng)當(dāng)基于“誰(shuí)設(shè)定，誰(shuí)授權(quán)”原則，由設(shè)定相應(yīng)行政權(quán)的立法對(duì)替代干預(yù)系統(tǒng)重新授權(quán)。法律授權(quán)的理?yè)?jù)在于法律保留原則，也即“行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為”。依循法律保留原則，我國(guó)《立法法》(2015年)第8條和第9條明確了法律絕對(duì)保留事項(xiàng)和法律相對(duì)保留事項(xiàng);《行政處罰法》(2021年)第10條至第12條規(guī)定了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán);《行政許可法》(2004年)第14條至第15條規(guī)定了法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)和省級(jí)人民政府規(guī)章的臨時(shí)性許可設(shè)定權(quán);《行政強(qiáng)制法》(2011年)第10條至第11條規(guī)定了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)，第13條規(guī)定了法律的行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定權(quán)。當(dāng)對(duì)替代干預(yù)系統(tǒng)重新授權(quán)時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律保留原則及其我國(guó)《立法法》及“行政三法”的設(shè)定權(quán)規(guī)范體系進(jìn)行授權(quán)，而不能任意，尤其不能因便宜行事僅由低位階規(guī)范授權(quán)。

另一方面，追溯至被替代行政權(quán)的設(shè)定源頭進(jìn)行重新授權(quán)意味著替代干預(yù)系統(tǒng)的正當(dāng)性來(lái)源于特別法，而非一般法。授權(quán)的明確性程度則取決于原授權(quán)立法的明確度。有學(xué)者認(rèn)為，囿于我國(guó)缺乏一般行政程序法和行政法總則，對(duì)于自動(dòng)化行政系統(tǒng)的授權(quán)可遵循特別法優(yōu)先的路徑，待一般法頒布之后再度由一般法進(jìn)行授權(quán)。該觀點(diǎn)更傾向于一般法授權(quán)的路徑。有學(xué)者提出對(duì)于不涉及當(dāng)事人重大利益的簡(jiǎn)單事項(xiàng)的自動(dòng)化行政系統(tǒng)，可以進(jìn)行概括性授權(quán)。與以上兩種觀點(diǎn)不同的是，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)特別法規(guī)范的明確授權(quán)。一般法還是特別法，明確授權(quán)還是概括授權(quán)，首先需要探尋一般法、特別法、明確授權(quán)以及概括授權(quán)各自的功能。一般法與特別法之區(qū)分取決于規(guī)范對(duì)象。一般法，亦可稱(chēng)為總則或者基本法，其旨在為所有行政行為(例如《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》)或者某一類(lèi)型行政行為(例如我國(guó)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》)提供綱要性、通則性、基礎(chǔ)性的原則和一般性規(guī)則，從而確保行政活動(dòng)的統(tǒng)一性和完整性。特別法即調(diào)整特定行政活動(dòng)領(lǐng)域的法律，如《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《價(jià)格法》等。明確授權(quán)與概括授權(quán)之區(qū)分取決于對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)強(qiáng)度。對(duì)權(quán)利的侵害性越強(qiáng)，授權(quán)明確性的要求越高;反之，侵害性越弱，授權(quán)明確性要求越低。除了個(gè)別示例(如ERP公路電子收費(fèi)系統(tǒng)、DSRC攔截系統(tǒng))，替代干預(yù)系統(tǒng)總體上并無(wú)實(shí)踐。考慮到替代干預(yù)系統(tǒng)存在的“逾越”風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)展應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)、個(gè)別化而非全范圍的。為此，通過(guò)特別法而非一般法授權(quán)的方式更符合這一發(fā)展進(jìn)路。至于明確授權(quán)還是概括授權(quán)，則應(yīng)參照原授權(quán)立法，不可全然概括授權(quán)，也無(wú)需強(qiáng)調(diào)全部明確授權(quán)。

當(dāng)然，即使在理論上能夠證成替代干預(yù)系統(tǒng)可通過(guò)追溯至被替代行政權(quán)的特別授權(quán)規(guī)范獲得正當(dāng)性，一些國(guó)家如德國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦行政程序法》第35a條直接否認(rèn)具有裁量性的替代干預(yù)系統(tǒng)引入的可行性。這無(wú)疑體現(xiàn)著保守主義的傾向，究其根由在于對(duì)替代干預(yù)系統(tǒng)本身能否更好地履行職責(zé)(尤其是代替裁量)的懷疑乃至否定。然而，技術(shù)總在發(fā)展之中，以強(qiáng)人工智能技術(shù)為支撐的替代干預(yù)系統(tǒng)未來(lái)可期，適時(shí)引入以補(bǔ)足行政機(jī)關(guān)人力執(zhí)法的局限并非毫無(wú)可能。只是替代干預(yù)系統(tǒng)的本質(zhì)是由機(jī)器代替行政機(jī)關(guān)行使干預(yù)權(quán)力，篡奪了行政機(jī)關(guān)的地位，除非另行授權(quán)，否則不可引入，以免顛覆民主與法治國(guó)的根基。

五、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)正如火如荼地展開(kāi)。這既是一場(chǎng)因應(yīng)技術(shù)發(fā)展的行政活動(dòng)場(chǎng)景革命，也將帶來(lái)前所未有的行政法治危機(jī)。對(duì)行政效能的追求督促著我們不斷引入新技術(shù)，形塑新場(chǎng)景。對(duì)行政法治的希冀卻為新技術(shù)的引入時(shí)時(shí)敲響警鐘。于是，如何在法治框架內(nèi)引入新技術(shù)，成為數(shù)字政府法治化建構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。本文試圖探討的自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)，系其一個(gè)前提性問(wèn)題。區(qū)別于行政機(jī)關(guān)自我審查、相對(duì)人同意和立法授權(quán)等或積極或消極的現(xiàn)有觀點(diǎn)，本文主張分類(lèi)討論行政活動(dòng)引入自動(dòng)化系統(tǒng)的時(shí)機(jī)。

“兩分法”“三分法”“四分法”等自動(dòng)化行政的既有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)涉及技術(shù)、場(chǎng)景、人與自動(dòng)化系統(tǒng)的關(guān)系和被替代法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)，卻均無(wú)法為自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的類(lèi)型化討論提供清晰且周全的路徑。建構(gòu)自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)，本質(zhì)是厘清自動(dòng)化行政與法的關(guān)系，也即確保自動(dòng)化行政不得逾越對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律授權(quán)。以是否逾越法律授權(quán)作為類(lèi)型化的標(biāo)準(zhǔn)，直指自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的本質(zhì)。判斷是否逾越法律授權(quán)的要件有二：一是組織要件，也即自動(dòng)化系統(tǒng)輔助抑或替代行政機(jī)關(guān)開(kāi)展行政活動(dòng);二是行為要件，也即自動(dòng)化過(guò)程是否對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。基于是否逾越法律授權(quán)，自動(dòng)化行政系統(tǒng)可被兩分為非逾越系統(tǒng)和逾越系統(tǒng)。非逾越系統(tǒng)本質(zhì)上提供了普遍的、可持續(xù)的專(zhuān)家意見(jiàn)，能夠補(bǔ)強(qiáng)行政活動(dòng)的正當(dāng)性，卻未對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)，無(wú)須再行授權(quán)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查后可自主引入。需要注意的是，為了克服“塔西佗困局”，應(yīng)當(dāng)使行政執(zhí)法人員隨時(shí)隨地保持判斷能力，避免行政執(zhí)法人員對(duì)非逾越系統(tǒng)的迷信和怠惰。

逾越系統(tǒng)包括輔助干預(yù)系統(tǒng)、替代授益系統(tǒng)和替代干預(yù)系統(tǒng)。輔助干預(yù)系統(tǒng)在輔助行政機(jī)關(guān)作出決定的同時(shí)，對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生新的干預(yù)。以電子技術(shù)監(jiān)控為代表的初級(jí)輔助干預(yù)系統(tǒng)，主要涉及個(gè)人信息的收集和處理，可依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第26條的規(guī)定，經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或地方政府規(guī)章等“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的授權(quán)即可引入。以“交管12123”APP為代表的進(jìn)階型輔助干預(yù)系統(tǒng)，除了收集和處理個(gè)人信息，還涉及對(duì)相對(duì)人程序性權(quán)利的減損，根據(jù)《立法法》第80條第2款第2句和第82條第6款的規(guī)定，需要獲得法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的授權(quán)才可引入，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章均不得授權(quán)。替代授益系統(tǒng)運(yùn)用于授益行政行為之中，代替了傳統(tǒng)的人工操作，相對(duì)人可通過(guò)電子化形式提交申請(qǐng)和材料。替代授益系統(tǒng)減省了義務(wù)性程序，本質(zhì)上是相對(duì)人是否愿意以個(gè)人信息置換程序性義務(wù)的減省，該系統(tǒng)以對(duì)個(gè)人信息的收集和處理為基礎(chǔ)，根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條的規(guī)定，經(jīng)由相對(duì)人同意即可引入，無(wú)需另行授權(quán)。替代干預(yù)系統(tǒng)利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、算法程序、深度學(xué)習(xí)或神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)替代行政執(zhí)法人員處理關(guān)鍵數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成對(duì)相對(duì)人具有干預(yù)效果的決策，代為技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性的裁量判斷。替代干預(yù)系統(tǒng)完全脫離行政機(jī)關(guān)的控制，代替行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家干預(yù)職責(zé)，經(jīng)授權(quán)的行政權(quán)力被實(shí)質(zhì)性架空，根據(jù)法律保留原則和我國(guó)《立法法》及“行政三法”，需由被替代行政權(quán)的特別設(shè)定規(guī)范重新進(jìn)行或明確或概括地授權(quán)，方能消除組織法與行為法上的疑慮，但也應(yīng)慎重。(如下圖)

于此，類(lèi)型化的自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)得以建構(gòu)而成。不斷發(fā)展與更新的自動(dòng)化行政活動(dòng)循此引入，方能有據(jù)可依。數(shù)字政府在法治軌道上運(yùn)行，是持續(xù)深入推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府、建成法治國(guó)家的新興且重要命題。建構(gòu)自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)是數(shù)字政府法治化的重要方面。因之，本文的討論對(duì)數(shù)字政府法治化建設(shè)無(wú)疑是前沿且基礎(chǔ)性的。

當(dāng)然，囿于智識(shí)的局限，本文僅選取了自動(dòng)化行政活動(dòng)的若干場(chǎng)景，而未全面覆蓋自動(dòng)化行政的所有示例。本文提出的自動(dòng)化行政分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)——是否逾越法律授權(quán)，盡管已通過(guò)組織要件和行為要件予以具體化，但上述概念仍較為抽象，運(yùn)用這一框架時(shí)還需要具體情況具體分析。特別是，本文形成的自動(dòng)化行政類(lèi)型是理想的，技術(shù)本身是流變的，應(yīng)用場(chǎng)景是交替的，對(duì)自動(dòng)化行政的認(rèn)識(shí)也是漸進(jìn)的，某一自動(dòng)化行政活動(dòng)未必能夠毫無(wú)爭(zhēng)議地被歸入某一特定類(lèi)型。除此之外，本文對(duì)自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)的建構(gòu)主要以現(xiàn)行立法為依托，然而對(duì)行政法治的理解處于發(fā)展之中，各個(gè)不同類(lèi)型自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)亦需隨著行政法治理念、法律保留原則及其相關(guān)規(guī)則的發(fā)展而隨之調(diào)整。

整體而言，本文僅屬拋磚引玉，不同領(lǐng)域中各個(gè)具體場(chǎng)景的自動(dòng)化行政需進(jìn)一步深入研究，不同發(fā)展階段中的自動(dòng)化行政正當(dāng)性基礎(chǔ)亦需進(jìn)行歷史地、辨證地分析。